Invio di armi a una nazione aggredita: questioni di compatibilità costituzionale

210 views 1:38 pm 0 Comments Luglio 1, 2022

Domenico Sorace*

E’ legittimo che uno Stato sovrano, estraneo alla contesa, concorra alla protezione di una Nazione aggredita? Quali i limiti, quali i presupposti, quali le conseguenze?

ABSTRACT

E’ legittimo ausiliare una Nazione aggredita attraverso l’invio di armi? E’ compatibile questa soluzione con i principi della nostra Costituzione e, soprattutto, tale invio genera lo status di Paese cobelligerante? Può la sola Costituzione orientare le scelte del Governo, oppure occorre considerare il contesto giuridico Europeo ed internazionale? Infine, può considerarsi la Comunità Internazionale come una comunità giuridica, titolare, dunque, di doveri e diritti verso le Nazioni partecipanti?

PREMESSA

C’è un tema di stringente e drammatica attualità che impegna, con esiti non univoci, le coscienze politiche e giuridiche del nostro Paese. Esso scaturisce dalla recente decisione dell’Italia di allinearsi all’indirizzo dell’Unione Europea e di buona parte della Comunità Internazionale di fornire risorse finanziarie, armi e soccorso umanitario alla nazione Ucraina, il cui territorio è stato invaso da parte di unità militari della nazione Russa. In particolare, il dibattito verte sulla legittimità costituzionale dei dd.ll. n. 14/2022 e n. 16/2022, quest’ultimo abrogato con la l. n. 28 del 5.4.2022 di conversione del primo, con cui il Governo italiano ha statuito e regolamentato la determinazione di ausiliare la nazione Ucraina nell’azione di respingimento dell’attacco Russo e di ripristino dei confini internazionalmente riconosciuti. Tali deliberati, secondo molti osservatori, risulterebbero violativi della Carta Costituzionale, sia perché renderebbero l’Italia Stato cobelligerante, sia perché  incompatibili con la prima parte dell’art. 11 della Costituzione, secondo cui L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali.

In questa sede ci si limiterà ad una lettura strettamente formale e tecnica della questione, non potendosi trarre, dalle conclusioni giuridiche date, alcuna implicazione sul piano geopolitico, strategico e di personale orientamento.

I

Il D.L. 25.02.2022 n. 14, convertito, con modificazioni, nella L. 05.04.2022 n. 28. Effetti.

Il D.L. 25.2.2022, convertito con modificazioni in legge 5.4.2022 n. 28, ha adottato una serie di misure urgenti, correlate all’intervento armato della nazione Russa nei confronti di quella Ucraina. In particolare, dopo aver richiamato gli artt. 3 e 4 del trattato NATO, ratificato dallo Stato Italiano con legge n. 465 del 1° agosto 1949 e la legge 21.7.2016 n. 145, regolante le missioni internazionali in cui risulti impegnata l’Italia,  il decreto  ha, tra le altre misure, disposto: a)  la  cessione,  a  titolo  gratuito,   di   mezzi   e   materiali   di equipaggiamento militari non  letali  di  protezione  alle  autorita’ governative dell’Ucraina (art. 2); b) in deroga alle disposizioni ordinarie, che Fino al 31 dicembre 2022, previo atto di indirizzo delle Camere, è autorizzata la cessione di  mezzi,  materiali  ed  equipaggiamenti militari in  favore  delle  autorita’  governative  dell’Ucraina… (art. 2 bis). La misura normativa è stata accompagnata da specifiche risoluzioni parlamentari (v. Risoluzioni 1.3.2022 Camera dei Deputati, Senato della Repubblica), a mente delle quali  si è impegnato il Governo: a esigere l’immediata cessazione delle operazioni belliche e il ritiro delle forze militari; a sostenere ogni iniziativa multilaterale e bilaterale utile alla de-esclation militare e alla ripresa di un percorso negoziale; ad assicurare sostegno al popolo ucraino, con azioni di assistenza umanitaria e finanziaria e – tenendo informato il Parlamento e in coordinamento con altri paesi europei e alleati – con la cessione di apparati e strumenti militari per la difesa dell’Ucraina….

La questione ha implicazioni di non poco conto, giacchè la misura adottata ha idoneità a mutare l’equilibrio delle forze in campo ed ausiliare una parte contendente, quella aggredita. Tale dato segnalerebbe, secondo alcuni, la perdita della neutralità bellica e la ricollocazione dell’Italia quale parte cobelligerante. Il che, in filiera, implicherebbe la violazione dell’art. 11 della Costituzione e del fondamento pacifista del nostro sistema costituzionale, chiamato a ripudiare la guerra, quale strumento di risoluzione delle vertenze internazionali, qualunque forma essa assuma.

II

La dimensione internazionale della Costituzione Italiana.

Una prima osservazione concerne l’art. 11 della Costituzione che, nella sua prima parte, recita: L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. E’ del tutto evidente che tale norma non possa assumersi quale fonte unica di regolazione della materia. Trattandosi di questione di rilievo internazionale, le letture non potranno che essere sistemiche e tener conto della complessità delle fonti. Tale dato non solo è conseguenza della partecipazione dell’Italia a tutte le più importanti organizzazioni sovranazionali, ma anche di un preciso vincolo fissato dall’art. 10 della Costituzione, secondo cui L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. Dunque, nella visione Costituente, l’Italia non è una monade separata, ma parte integrante di una Comunità Internazionale, così come andata formandosi a seguito della sottoscrizione della Carta ONU del 1945 e della formazione di una coscienza solidaristica nell’immediato dopoguerra. Né il principio conformatorio contenuto nell’art. 10 può essere ricondotto ad un cedimento linguistico. Si sa bene come il Costituente abbia scelto con cura parole ed espressioni ed abbia utilizzato un lessico normativo rigorosamente orientato e selettivo. L’utilizzo del verbo conformare, all’interno dell’art. 10, è dunque lo specchio di una precisa volontà costituente, intesa a rendere l’Italia partecipe del Consesso Internazionale e, di più, ad asserire una sorta di supremazia della fonte internazionale. Del resto, conferma di quanto sopra si trova nell’art. 117 della Costituzione, a mente del quale La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo stesso art. 11 compone una dimensione internazionale del nostro ordinamento, asserendo che la Repubblica consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

Dunque, il diritto interno, da solo, non basta a definire il sistema di regolazione di questioni di respiro internazionale. Esso è chiamato ad integrarsi e fondersi con quello di matrice internazionale, cui ha inteso cedere quote di sovranità, anche in campo legislativo, in funzione di un nuovo ordine mondiale fondato sulla pace e la giustizia. Peraltro, sul piano storico e del contesto, è utile dire che la vocazione internazionalistica della Costituzione Italiana è figlia di un tempo preciso. L’ONU, cui l’Italia ha immediatamente guardato con sentimenti di massima condivisione, aveva adottato la Carta dei principi il 26 giugno 1945, mentre il Trattato Atlantico, immediatamente ratificato, sarebbe stato firmato di lì a poco, il 4 aprile 1949. In definitiva, la conformazione dell’Italia alle norme del diritto internazionale e, dunque, al potere regolatorio di organismi sovranazionali, è riflesso di un mutato pensiero circa il valore della sovranità e circa il senso giuridico delle relazioni tra i popoli, chiamati ad una nuova stagione di solidarietà internazionale.

Del resto, anche il sistema normativo ordinario ha dato corpo alla predetta dimensione internazionale , come si evince  dalla l. 21.7.2016 n. 145 (Disposizioni concernenti la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali), in cui è precisato (art. 1) che, Al di fuori dei casi di cui agli articoli 78 e 87,  nono  comma, della Costituzione, la partecipazione delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare o civile e  dei  corpi  civili  di pace    a    missioni    internazionali     istituite     nell’ambito dell’Organizzazione  delle   Nazioni   Unite   (ONU)   o   di   altre organizzazioni internazionali  cui  l’Italia  appartiene  o  comunque istituite in  conformità  al  diritto  internazionale,  comprese  le operazioni militari e le missioni civili di polizia e per lo Stato di diritto  dell’Unione  europea,  nonche’  a  missioni  finalizzate  ad eccezionali interventi umanitari, è  consentita,  in  conformità  a quanto disposto dalla presente legge, a condizione  che  avvenga  nel rispetto dei principi di cui all’articolo 11 della Costituzione,  del diritto  internazionale  generale,  del  diritto  internazionale  dei diritti umani, del diritto internazionale umanitario  e  del  diritto penale internazionale.

III

Principio di adattamento del diritto interno con il diritto internazionale ed Europeo

Certamente, il tema della pluralità delle fonti regolatorie, dovute ad una concorrenza di fonti interne, europee ed internazionali, ha posto severe questioni di equilibrio e coerenza del sistema. A proposito dei Trattati istitutivi dell’Unione Europeo, la loro inerenza agli ordinamenti nazionali è stata asserita dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea già con sentenza  n. 14 del 15 luglio 1964. Nella medesima direzione si è espressa la Corte Costituzionale, con Sentenza n. 183 del 27 dicembre 1973, muovendo proprio dall’art. 11 della Costituzione e dalle cessioni di sovranità che ne sono state conseguenza. Il principio, peraltro, ha trovato corpo normativo nell’art. 288 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (già art. 249 del Trattato sulla Comunità Europea)[1], che ha statuito l’applicazione diretta dei Regolamenti Comunitari nell’ordinamento interno e la vincolatività delle direttive quanto “al risultato da raggiungere”.

Del resto, la deriva internazionalistica del nostro sistema giuridico-giudiziario si coglie anche nella giurisprudenza di merito (Consiglio di Stato, V, 20.10.2015 n. 4793) che, scrutinando il tema dell’efficacia della Direttiva UE, ha statuito che essa vincola sia i legislatori sia i giudici nazionali ad assicurare, nell’esercizio delle rispettive funzioni, il conseguimento del risultato voluto dalla direttiva. Di più, il supremo consesso ha asserito il dovere di adattamento automatico dell’ordinamento interno  alla fonte comunitaria, elaborando il principio di “interpretazione giuridica conforme”, secondo cui, in pendenza del termine per il recepimento, il rispetto del principio di leale collaborazione sancito all’art.4, par.3, del Trattato UE impedisce, per un verso, al legislatore nazionale l’approvazione di qualsiasi disposizione che ostacoli il raggiungimento dell’obiettivo al quale risulta preordinata la direttiva (C. Giust., 18 dicembre 1997, C-129/96, Inter-EnvironnementVallonie) eimpone, per un altro, ai giudici nazionali di preferire l’opzione ermeneutica del diritto interno maggiormente conforme alle norme eurocomunitarie da recepire, di guisa che non venga pregiudicato il conseguimento del risultato voluto dall’atto normativo europeo (CGARS, 15 gennaio 2015, n.1; C. Giust. UE, 15 aprile 2008, C-268/08, Impact).

Tale quadro, a tutela dell’identità nazionale, non impone tuttavia un’adesione ‘ad nutum’ alle statuizioni di matrice Europea e\o internazionale, dovendo esse essere trovare misura nei principi fondamentali, dunque non contendibili, contenuti nei primi dodici articoli della Costituzione. In questo senso, la Corte Costituzionale ha inteso fissare precisi limiti nomofilattici nelle relazioni tra ordinamento interno ed ordinamento internazionale, adottando la c.d. teoria dei ‘controlimiti’ (Corte Costituzionale, sentenza n. 238 del 2014). Dopo aver confermato che la norma internazionale consuetudinaria “ha rango equivalente a quello costituzionale, in virtù del rinvio di cui all’art. 10, primo comma, Cost….”, ha infine precisato che i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona costituiscano un «limite all’ingresso […] delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l’ordinamento giuridico italiano si conforma secondo l’art. 10, primo comma della Costituzione» (sentenze n. 48 del 1979 e n. 73 del 2001) ed operino quali “controlimiti” all’ingresso delle norme dell’Unione europea (ex plurimis: sentenze n. 183 del 1973, n.170 del 1984, n. 232 del 1989, n. 168 del 1991, n. 284 del 2007), oltre che come limiti all’ingresso delle norme di esecuzione dei Patti Lateranensi e del Concordato (sentenze n. 18 del 1982, n. 32, n. 31 e n. 30 del 1971). Essi rappresentano, in altri termini, gli elementi identificativi ed irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale, per ciò stesso sottratti anche alla revisione costituzionale (artt. 138 e 139 Cost.: così nella sentenza n. 1146 del 1988).

Dunque, con le precisazioni di cui sopra, la Costituzione Italiana non è il solo vertice nomofilattico del sistema giuridico, dovendosi considerare anche il consesso internazionale comunemente riconosciuto, sia quando dovuto a prassi e\o convenzioni internazionali, sia quando derivante dai trattati costitutivi dell’Unione Europea. Un primo punto dunque emerge: il giudizio di legittimità giuridica del conferimento di armi alla parte aggredita non può risultare dalla sola lettura testuale della prima parte dell’art. 11 della Costituzione, ma bisogna di un vaglio che tenga conto dei principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti, nonché di quelli risultanti così dai trattati istitutivi e regolatori dell’Unione Europea, come dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo (CEDU).

IV

La Carta Costituzionale ed il concetto di guerra e pace

Alcuni osservatori asseriscono che, in conseguenza dell’espressione “L’Italia ripudia la guerra…”, contenuta nell’art. 11 della Costituzione, la Carta Costituzionale ne abbia bandito la giustificazione, in ogni circostanza. In realtà, è affatto vero che l’art. 11 della Costituzione abbia correlato il verbo ripudiare ad ogni sorta di guerra. Come il testo rende evidente, il ripudio della guerra riguarda solo quella offensiva, ovvero quella forma di conflitto finalizzato a recare offesa all’indipendenza, sovranità e, per dirla con le parole del Costituente, alla libertà degli altri popoli. D’altra parte, la Carta Costituzionale impone, sul tema, una lettura ragionata. In essa si manifesta, oltre che per argomento a contrario attraverso l’art. 11, la sostenibilità giuridica della guerra difensiva. Con l’art. 78, ad esempio, si disciplina la dichiarazione, da parte del Parlamento, dello stato di guerra ed il conferimento al Governo dei poteri necessari. Con l’art. 52, si asserisce che  “La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino. Con l’art. 87, infine, si dà mandato al Presidente della Repubblica di dichiarare lo stato di guerra, deliberato dalle Camere.  Dunque, il tema della guerra, pur assiologicamente riprovato, non è bandito dalla tavola concettuale della Costituzione Italiana, che ha tenuto conto: a) sia della circostanza che l’esperienza bellica costituisce un dato tragicamente ricorrente nella storia dei popoli; b) sia del dato che la nuova Italia è chiamata a misurarsi con i principi di solidarietà difensiva fissati, sul piano internazionale, dalla Carta ONU.

V

Il diritto internazionale in materia autodifesa e guerra difensiva

Il diritto internazionale definisce, in linea di principio, un diritto assoluto e non comprimibile all’autodifesa da parte dei popoli aggrediti e, correlativamente, il dovere della comunità internazionale di corrervi in soccorso. Lo fa la Carta della Nazioni Unite nel suo articolo 51, lo fa la Carta Atlantica nel suo art. 5, lo fa la CEDU nel suo art.53, lo fa il Trattato Ue nel suo art. 42. L’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite statuisce che Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite e definisce l’autotutela, individuale o collettiva, un diritto naturale, come tale immanente al sistema, non comprimibile, né riducibile. L’art. 53 della C.E.D.U., per suo verso, stabilisce che Nessuna delle disposizioni della presente Convenzione può essere interpretata in modo da limitare o pregiudicare i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali che possano essere riconosciuti in base alle leggi di ogni Parte contraente o in base a ogni altro accordo al quale essa partecipi.  Medesimo principio, ancorchè in un’ottica geopolitica finalisticamente orientata, è iscritto nel l’atto istitutivo della NATO, nel cui preambolo è precisato che “Gli Stati che aderiscono al presente Trattato riaffermano la loro fede negli scopi e nei principi dello Statuto delle Nazioni Unite e il loro desiderio di vivere in pace con tutti i popoli e con tutti i governi. Si dicono determinati a salvaguardare la libertà dei loro popoli, il loro comune retaggio e la loro civiltà, fondati sui principi della democrazia, sulle libertà individuali e sulla preminenza del diritto. Aspirano a promuovere il benessere e la stabilità nella regione dell’Atlantico settentrionale. Sono decisi a unire i loro sforzi in una difesa collettiva e per la salvaguardia della pace e della sicurezza”. A seguire, l’art. 5 chiarisce che Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell’America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale.

Quanto all’UE, l’art. 42 del Trattato statuisce che “La politica di sicurezza e di difesa comune costituisce parte integrante della politica estera e di sicurezza comune. Essa assicura che l’Unione disponga di una capacità operativa ricorrendo a mezzi civili e militari. L’Unione può avvalersi di tali mezzi in missioni al suo esterno per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite. L’esecuzione di tali compiti si basa sulle capacità fornite dagli Stati membri”. In perfetta simmetria, l’art. 28 (ex articolo 14 del TUE) stabilisce che: “1. Quando una situazione internazionale richiede un intervento operativo dell’Unione, il Consiglio adotta le decisioni necessarie. Esse definiscono gli obiettivi, la portata e i mezzi di cui l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e, se necessario, la durata… 2. Le decisioni di cui al paragrafo 1 vincolano gli Stati membri nelle loro prese di posizione e nella conduzione della loro azione”. Infine, l’art. 21, comma 2 par. c)   stabilisce che “L’Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne”.

Sin qui il diritto positivo.

In realtà, nel diritto internazionale una forte pesatura ha la consuetudine che, ai sensi dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati (23.5.1969), costituisce fonte specifica di regolazione (v. anche sent. Corte Costituzionale n. 238/2014): “una norma imperativa (jus cogens) del diritto internazionale generale è una norma accettata e riconosciuta dalla comunità internazionale degli Stati nel suo complesso come norma alla quale non è consentita alcuna deroga e che può essere modificata soltanto da un’altra norma del diritto internazionale generale avente lo stesso carattere”.  Nel medesimo solco si pone l’art. 38 dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia, a mente del quale “La Corte, cui è affidata la missione di regolare conformemente al diritto internazionale le divergenze che le sono sottoposte, applica:… la consuetudine internazionale che attesta una pratica generale accettata come diritto; i principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili…”. Ebbene, non v’è dubbio che, in materia di difesa delle nazioni raggiunte da atti di aggressione militare, sussista una consuetudine consolidata, avente il suo epicentro nelle elaborazioni dell’ONU e della Comunità Internazionale, diretta a legittimare interventi di ausilio solidale e militare, a difesa delle ragioni umanitarie e dei diritti sovrani delle nazioni.

VI

Cessione di armi ed autodifesa dei popoli. Le iniziative in ambito UE

Il tema dell’ausilio dei popoli aggrediti, anche con cessione di armamenti, è stato ampiamente trattato in ambito Europeo. Con Posizione Comune 2008/944/PESC dell’8 dicembre 2008 (norme comuni per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari), il Consiglio UE, nel preambolo n. 12, ha stabilito che “Gli Stati hanno il diritto di trasferire mezzi di autotutela, in conformità del diritto di autotutela riconosciuto dalla Carta delle Nazioni Unite”.   Omologo l’orientamento in seno alle “Conclusioni” del 17 ottobre 2016, concernenti la “Strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea”. In quell’occasione, il Consiglio UE ha affermato che la visione politica esposta nella strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea sarà rapidamente tradotta in misure e iniziative politiche concrete, incentrate sulle cinque priorità dell’azione esterna dell’Unione individuate nella strategia: rafforzare la sicurezza e la difesa; investire nella resilienza degli Stati e delle società a est e a sud dell’Unione; elaborare un approccio integrato ai conflitti e alle crisi; promuovere e sostenere ordini regionali cooperativi; e rafforzare una governance globale basata sul diritto internazionale, compresi i principi della Carta delle Nazioni Unite e l’Atto finale di Helsinki.

Nelle sue Conclusioni del 22 gennaio 2018, il Consiglio UE, a proposito dell’approccio integrato alle crisi e ai conflitti esterni, ha stabilito che la strategia globale individua un quadro per un impegno dell’Unione più coerente e olistico nelle crisi e nei conflitti esterni, il Consiglio ha ribadito i legami tra sviluppo sostenibile, azione umanitaria, prevenzione dei conflitti e costruzione della pace.

Quanto alle azioni più recenti, l’Unione Europea ha dato corpo al c.d. European Peace Facility (EPF, Strumento Europeo per la Pace), finalizzato ad implementare le politiche di sicurezza e difesa in ambito internazionale.  Come recita l’intestazione della misura, aggiornata in data 22.3.2022, l‘EPF è uno strumento fuori bilancio volto a consolidare la capacità dell’Unione di prevenire i conflitti, costruire la pace e rafforzare la sicurezza internazionale, consentendo il finanziamento di azioni operative nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa. Esso sostituisce e amplia, a partire dal 2021, i precedenti strumenti finanziari in questo settore, vale a dire il meccanismo Athena e il Fondo per la pace in Africa. Ed ancora: Il pilastro Misure di assistenza finanzia l’azione dell’Unione a favore di paesi terzi e di organizzazioni regionali o internazionali, conformemente agli articoli 28 e 30 del trattato sull’Unione europea, al fine di: rafforzare le capacità militari e di difesa; sostenere gli aspetti militari delle operazioni di sostegno alla pace. Da ultimo, la Risoluzione del Parlamento europeo del 1° marzo 2022 (2022/2564(RSP), ha specificato, nel primo “considerando”, che, in conformità della Carta delle Nazioni Unite e dei principi del diritto internazionale, tutti gli Stati godono di pari sovranità e devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato ed ha risoluto: 27, chiede di aumentare i contributi a favore del rafforzamento delle capacità di difesa dell’Ucraina; sostiene fermamente la decisione storica di stanziare notevoli finanziamenti aggiuntivi per fornire all’Ucraina armi difensive attraverso lo strumento europeo per la pace e la fornitura di attrezzature militari da parte degli Stati membri; chiede che questa nuova decisione, nonché le misure di assistenza all’Ucraina nell’ambito dello strumento europeo per la pace il 2 dicembre 2021, che comprendono il finanziamento di unità mediche militari, compresi ospedali da campo, unità del genio, unità della mobilità e della logistica, nonché il sostegno alla sicurezza informatica, siano attuate immediatamente e integralmente…. 28. invita gli Stati membri ad accelerare la fornitura di armi difensive all’Ucraina in risposta a esigenze chiaramente individuate e in linea con l’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, che consente l’autodifesa individuale e collettiva, a rafforzare la cooperazione in materia di intelligence con l’Ucraina per quanto riguarda l’aggressione in corso e a condividere le immagini satellitari attraverso SatCen e altri sistemi satellitari.

Appare evidente una copertura giuridico-istituzionale all’eventualità di un sostegno alla nazione aggredita, mediante conferimento di armi.

VII

 La dottrina  “Responsability to protect”

Il tema della legittimità della difesa di popolazioni raggiunte da crisi umanitaria e\o aggredite nel loro assetto sovrano ha generato, in ambito ONU, specifici indirizzi, intesi a meglio inquadrare il principio di legittimazione del sostegno internazionale. Si tratta della dottrina “Responsability to protect”,  incorporata in  una moltitudine di documenti, rapporti e risoluzioni, costituente riferimento concettuale per le azioni di prevenzione e protezione promosse in  favore di popolazioni esposte[2]. Secondo la predetta dottrina, derivata dall’art. 51 della Carta Onu, la Comunità internazionale è chiamata ad intervenire nella protezione delle popolazioni minacciate da crimini umanitari, sulla base del principio di autodeterminazione e nelle circostanze in cui lo Stato non sia in condizioni di farlo, ovvero sia esso stesso artefice della minaccia. Base concettuale di tale proposizione è la Risoluzione dell’Assemblea Generale dell’ ONU del 24.10.2005 n.  A/RES/60/1 che, nel Documento Finale (Paragrafo “Responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity), ha asserito: a)  che  lo Stato ha la primaria responsabilità nella protezione della popolazione da atrocità di massa come genocidio, crimini di guerra, crimini contro l’umanità e pulizia etnica; b) che la Comunità Internazionale ha il dovere e la responsabilità di ausiliare gli Stati nello svolgimento di tale compito; c)  che  la  Comunità Internazionale ha il dovere di utilizzare  il suo peso diplomatico, umanitario e altri mezzi pacifici per proteggere le popolazioni dai crimini di massa; d) che la Comunità Internazionale, nell’ipotesi in cui uno Stato non riesca a proteggere le sue popolazioni o sia esso stesso responsabile dei crimini (mancanza di possibilità o di volontà),  debba disporsi ad assumere misure rigorose, incluso l’uso collettivo della forza[3]. Il Rapporto Onu 2009, titolato “Implementare la responsabilità di proteggere”, ha confermato le indicazioni del documento del 2005, segnalando che  esse “strettamente integrate nel diritto internazionale consuetudinario e basate su precedenti trattati”. Ancora di recente, la dottrina ha trovato posto nel rapporto 2017 del  Segretario Generale ONU Antonio Guterres ( Implementing the responsibility to protect: accountability for prevention – Report of the Secretary-General, A/71/1016-S/2017/556, United Nations, New York), quale principio costruttivo della Comunità Internazionale[4]. E’ del tutto evidente che, trattandosi di elaborazione derivata dallo Statuto Onu,  la  Responsability to protect ne ripete i limiti effettuali, dovuti alla particolare connotazione del Consiglio di Sicurezza ed al potere di veto che vi è concesso ai membri permanenti. Tale dato, tuttavia, non ne inficia il valore  sostanziale, correlato a principi universali ed universalmente considerati inalienabili, quali quelli  di cui all’art. 51 della Carta Onu o al preambolo dello Statuto della  Corte Penale Internazionale dell’AJA, siglato a Roma nel 2002, in cui scritto: Gli Stati parti del presente Statuto, consapevoli che tutti i popoli sono uniti da stretti vincoli e che le loro culture formano un patrimonio da tutti condiviso, un delicato mosaico che rischia in ogni momento di essere distrutto;…. ribadendo gli scopi ed i principi della Carta delle Nazioni Unite ed in modo particolare il dovere di tutti gli Stati di astenersi dal ricorrere all’uso della minaccia o della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica degli altri Stati o in contrasto, in qualsiasi altro modo, con gli scopi delle Nazioni Unite…

CONCLUSIONI

Si ritiene, ad una lettura sistematica e non circoscritta delle fonti normative, che le determinazioni dello Stato Italiano di ausiliare, anche con cessione di armi, una popolazione aggredita, trovi legittimità e ragione così nel sistema normativo internazionale, come in quello Europeo ed Italiano. Ciò, peraltro, deriva anche dal dovere di conformità ed uniformità che spetta allo Stato Italiano, in quanto membro fondatore dell’Unione Europea e componente attivo della Comunità Internazionale. Conseguenza di quanto sopra sarà che, data l’astratta legittimazione all’ausilio esterno, non potrà asserirsi uno status di cobelligeranza in capo alla Nazione ausiliante.

*avvocato, referente COA per Il Foro Vibonese

note

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[1] Per esercitare le competenze dell’Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri.

Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi.

La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi.

Le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti.

[2] Rapporto ONU 2001;  World Summit 2005 – Risoluzione Assemblea Generale A/RES/60/1 del 226.10.2005; Risoluzione Consiglio di sicurezza Onu n. 1674 del 28.4.2006 (vittime civili  delle forze armate); Risoluzione Consiglio di Sicurezza ONU n. 1706 del 31.8.2006 (creazione di una forza di interdizione in Darfur);  Risoluzione Consiglio di Sicurezza Onu n. 1970   del 26.2.2011 (attacchi delle forze libiche alle popolazioni civili);Risoluzione 1975/2011(Costa D’Avorio) e la risoluzione 2014/2011(Yemen) Report Onu 2015 e 2016)

[3] 138. Ogni singolo Stato ha la responsabilità di proteggere le proprie popolazioni dal genocidio, dai crimini di guerra, dalla pulizia etnica e dai crimini contro l’umanità. Tale responsabilità comporta la prevenzione di tali reati, compresa la loro istigazione, attraverso mezzi adeguati e necessari. Accettiamo tale responsabilità e agiremo in conformità con essa. La comunità internazionale dovrebbe, se del caso, incoraggiare e aiutare gli Stati ad esercitare questa responsabilità e sostenere le Nazioni Unite nello stabilire una capacità di allerta precoce.

139. La comunità internazionale, attraverso le Nazioni Unite, ha anche la responsabilità di utilizzare appropriati mezzi diplomatici, umanitari e altri mezzi pacifici, in conformità con i capitoli VI e VIII della Carta, per aiutare a proteggere le popolazioni dal genocidio, dai crimini di guerra, dalla pulizia etnica e crimini contro l’umanità. In questo contesto, siamo pronti ad intraprendere un’azione collettiva, in modo tempestivo e decisivo, attraverso il Consiglio di Sicurezza, in conformità con la Carta, compreso il Capitolo VII, caso per caso e in cooperazione con le pertinenti organizzazioni regionali come appropriati, qualora i mezzi pacifici fossero inadeguati e le autorità nazionali non riuscissero manifestamente a proteggere le loro popolazioni dal genocidio, dai crimini di guerra, dalla pulizia etnica e dai crimini contro l’umanità. Sottolineiamo la necessità che l’Assemblea Generale continui a considerare la responsabilità di proteggere le popolazioni dal genocidio, dai crimini di guerra, dalla pulizia etnica e dai crimini contro l’umanità e le sue implicazioni, tenendo presenti i principi della Carta e del diritto internazionale. Intendiamo anche impegnarci, se necessario e appropriato, ad aiutare gli Stati a costruire la capacità di proteggere le loro popolazioni da genocidi, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l’umanità e ad assistere coloro che sono sotto stress prima che scoppino crisi e conflitti.

[4] è necessario che la responsibility to protect venga assicurata nella pratica” attraverso lo sviluppo di una legislazione nazionale e sovranazionale che sia conforme ai trattati di diritto internazionale umanitario e rispettosa della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo

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