La sentenza della Corte Costituzionale n. 109 del 2025  tra ragionevolezza sistemica e tutela dell’iniziativa economica

 

Diego Brancia*

 

1. Premessa: il contesto normativo e la questione di legittimità costituzionale

Con la sentenza n. 109 del 17 luglio 2025, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, del d.lgs. n. 159/2011 (Codice antimafia), nella parte in cui non prevede che la sospensione degli effetti dell’informazione interdittiva derivante dall’ammissione al controllo giudiziario si protrae, nel caso di sua conclusione con esito positivo, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del provvedimento interdittivo di cui all’art. 91, comma 5, del medesimo Codice.

La pronuncia si inserisce in un contesto normativo complesso, caratterizzato dall’intersezione tra prevenzione amministrativa e prevenzione giudiziaria antimafia, e rappresenta un tassello fondamentale nel processo di progressivo riequilibrio del sistema delle misure di prevenzione patrimoniali alla luce dei principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità e tutela dell’iniziativa economica privata ^[i].

L’art. 34-bis del Codice antimafia, introdotto dalla legge n. 161 del 2017, ha istituito il controllo giudiziario delle aziende quale misura di prevenzione patrimoniale applicabile dal Tribunale competente per le misure di prevenzione, d’ufficio o su istanza dell’operatore economico (c.d. controllo giudiziario “volontario”, disciplinato dal comma 6 della medesima norma). Tale istituto si colloca nell’ambito della più recente evoluzione legislativa che ha progressivamente affiancato, alle tradizionali misure ablative (sequestro e confisca) e spossessatorie (amministrazione giudiziaria), strumenti di natura “collaborativa” o “terapeutica”, finalizzati non già all’espropriazione o alla gestione sostitutiva dell’impresa, bensì al suo recupero alla legalità attraverso un percorso vigilato e assistito dallo Stato ^[ii], in termini di self-cleaning.

Il controllo giudiziario volontario presuppone che l’impresa sia destinataria di un’informazione antimafia interdittiva emessa ai sensi dell’art. 84, comma 4, del Codice antimafia (D.Lvo 159/2011), che abbia proposto impugnazione del provvedimento prefettizio dinanzi al Giudice amministrativo (purchè il giudizio sia pendente) e che ricorrano i presupposti per l’applicazione della misura. Il comma 7 dell’art. 34-bis stabilisce che “il provvedimento che dispone l’amministrazione giudiziaria prevista dall’articolo 34 o il controllo giudiziario ai sensi del presente articolo sospende il termine di cui all’articolo 92, comma 2, nonché gli effetti di cui all’articolo 94”.

La questione di legittimità costituzionale è sorta proprio in relazione alla portata temporale di tale sospensione: il dato testuale della norma, interpretato univocamente dalla Giurisprudenza amministrativa, circoscriveva la sospensione degli effetti interdittivi alla sola durata del controllo giudiziario, con la conseguenza che, al termine della misura, gli effetti dell’interdittiva si riespandevano automaticamente, anche nell’ipotesi di esito positivo del percorso di bonifica, nelle more della definizione del procedimento di aggiornamento dell’informazione antimafia da parte del Prefetto ex art. 91, comma 5, del Codice antimafia[iii].

2.Il caso concreto e l’ordinanza di rimessione del TAR Calabria

La vicenda, sottoposta all’esame della Corte Costituzionale, trae origine da un ricorso proposto dinanzi al TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, da una società appaltatrice nei confronti di ANAS S.p.A., avverso la risoluzione di un contratto di appalto pubblico di lavori disposta dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 108, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 50 del 2016.

La società ricorrente era stata colpita, nel febbraio 2020, da un’informazione antimafia interdittiva, successivamente confermata in via definitiva dal Consiglio di Stato. Nelle more del giudizio amministrativo, l’impresa aveva ottenuto l’ammissione al controllo giudiziario volontario con decreto del Tribunale di Reggio Calabria del 15 luglio 2021, con conseguente sospensione degli effetti dell’interdittiva ai sensi dell’art. 34-bis, comma 7, del Codice antimafia. Tale sospensione aveva consentito all’impresa di partecipare alla procedura di gara e di aggiudicarsi il contratto di appalto con ANAS.

Il controllo giudiziario aveva durata triennale, con scadenza fissata al 15 luglio 2024. In prossimità di tale termine, la società aveva presentato al Prefetto di Reggio Calabria, in data 7 giugno 2024, istanza di aggiornamento dell’informazione antimafia ai sensi dell’art. 91, comma 5, del Codice antimafia, al fine di ottenere una valutazione favorevole alla luce degli esiti positivi del percorso di controllo. Tuttavia, alla scadenza del controllo giudiziario, il procedimento di aggiornamento non era ancora stato definito dalla Prefettura.

ANAS, preso atto della scadenza del controllo giudiziario e della conseguente riespansione degli effetti dell’interdittiva, disponeva dapprima l’interruzione dei lavori e, successivamente, con provvedimento del 1° agosto 2024, la risoluzione del contratto di appalto per sopravvenuto difetto della capacità a contrarre con la pubblica amministrazione.

Il TAR Calabria, investito dell’impugnazione di tale provvedimento, rilevava d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, del Codice antimafia, ritenendo non percorribile la via dell’interpretazione costituzionalmente orientata. Il giudice rimettente evidenziava, infatti, come il dato testuale della norma e la consolidata giurisprudenza amministrativa [iv] convergessero nel ritenere che la sospensione degli effetti interdittivi operasse esclusivamente per la durata del controllo giudiziario, cessando automaticamente al termine della misura, indipendentemente dal suo esito.

L’ordinanza di rimessione prospettava la violazione di molteplici parametri costituzionali: gli artt. 3 e 41 Cost., per irragionevolezza della disciplina e sproporzionata compressione dell’iniziativa economica privata; gli artt. 24, 111, commi 1 e 2, e 113 Cost., per compromissione del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale; l’art. 97 Cost., per contrasto con i principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa; l’art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 6, par. 1, e 13 CEDU, nonché agli artt. 8 CEDU e 1 Prot. add. CEDU, per violazione del diritto a un ricorso effettivo e del diritto di proprietà.

3.La decisione della Corte Costituzionale: l’accoglimento delle censure fondate sugli artt. 3 e 41 Cost.

La Corte Costituzionale ha accolto le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., dichiarando assorbite le ulteriori censure.

La pronuncia si articola in un’approfondita ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale relativo al controllo giudiziario volontario e al suo rapporto con l’informazione antimafia interdittiva, per poi individuare il vulnus costituzionale nella mancata previsione della protrazione della sospensione degli effetti interdittivi sino alla definizione del procedimento di aggiornamento ex art. 91, comma 5, del Codice antimafia, nell’ipotesi di conclusione positiva del controllo giudiziario.

3.1. Il controllo giudiziario volontario: natura, presupposti e finalità.

La Corte ricostruisce la natura e le finalità del controllo giudiziario volontario, inquadrandolo nell’ambito della più recente tendenza legislativa a fornire una risposta preventiva ai fenomeni di infiltrazione criminale nell’economia secondo misure graduali, privilegiando, per le fattispecie meno gravi, interventi di “salvataggio” e “bonifica” della realtà aziendale contaminata, anziché misure ablative o spossessatorie.

Il controllo giudiziario ex art. 34-bis, comma 6, del Codice antimafia si caratterizza per la circostanza che l’imprenditore non è espropriato dell’azienda né temporaneamente spossessato della sua gestione, ma è soggetto a un programma vigilato e assistito dallo Stato, finalizzato al suo recupero alla legalità. La misura può essere disposta solo se l’agevolazione a persone pericolose sia “occasionale”, secondo un riscontro che la Giurisprudenza intende non soltanto come riferito allo stato attuale di pericolosità oggettiva dell’impresa, ma come giudizio prognostico sulle potenzialità che la realtà aziendale ha di affrancarsi dalle relazioni esterne patologiche seguendo l’iter che la misura comporta[v].

La Corte sottolinea come il legislatore abbia previsto, quale condizione per l’ammissione al controllo giudiziario volontario, che l’imprenditore richiedente sia destinatario di un’informazione interdittiva emessa ai sensi dell’art. 84, comma 4, del Codice antimafia e che abbia proposto impugnazione del provvedimento prefettizio dinanzi al Giudice amministrativo. Con tale previsione, il legislatore ha stabilito un inedito collegamento tra la prevenzione giudiziaria e la prevenzione amministrativa, ma di tale collegamento ha espressamente disciplinato solo due aspetti: a monte, la necessità procedurale che il Tribunale, nel determinarsi sulla misura, senta il Prefetto che ha adottato l’interdittiva; a valle, la sospensione degli effetti dell’interdittiva come conseguenza dell’ammissione dell’imprenditore al controllo giudiziario.

3.2. L’informazione antimafia interdittiva: natura, effetti e procedimento di aggiornamento.

La Corte richiama la propria giurisprudenza in materia di informazioni antimafia interdittive, qualificandole come provvedimenti amministrativi di natura cautelare e preventiva, funzionali alla difesa della legalità dalla penetrazione della criminalità organizzata nell’economia[vi]. L’interdittiva determina l’incapacità (parziale e tendenzialmente temporanea) dell’imprenditore a intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione, derivando dal riscontro del tentativo di infiltrazione mafiosa il divieto di stipulare ed eseguire contratti pubblici, di conseguire e mantenere concessioni di beni pubblici, contributi, finanziamenti, mutui agevolati ed erogazioni (artt. 91, commi 1 e 1-bis, e 94, comma 1, del Codice antimafia).

La Corte evidenzia come la provvisorietà dell’interdittiva, tesa a “scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile” per l’impresa, sia garantita dall’art. 91, comma 5, ultimo periodo, del Codice antimafia, secondo cui “il prefetto, anche sulla documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa”[vii].

Il venir meno di tali circostanze rilevanti, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, non deriva dal mero trascorrere del tempo, ma dal sopraggiungere di elementi diversi, oppure contrari, idonei a escludere la portata sintomatica di quelli posti alla base del giudizio infiltrativo dell’interdittiva emessa. Tra i fatti positivi idonei a superare la pregressa valutazione infiltrativa vi è proprio l’esito favorevole del controllo giudiziario, che genera l’obbligo dell’organo amministrativo di procedere all’aggiornamento dell’informazione interdittiva[viii].

3.3. Il “corto circuito normativo”: l’irragionevolezza del sistema.

La Corte individua il vulnus costituzionale nella mancata previsione della protrazione della sospensione degli effetti interdittivi sino alla definizione del procedimento di aggiornamento, nell’ipotesi di conclusione positiva del controllo giudiziario.

Il ragionamento della Consulta si articola in tre passaggi fondamentali.

In primo luogo, la Corte evidenzia come la sospensione degli effetti dell’interdittiva costituisca un “tassello fondamentale” dell’apprezzabile finalità del controllo giudiziario di contemperare le esigenze di difesa sociale e di tutela della concorrenza con l’interesse alla continuità aziendale. Tale sospensione rappresenta, infatti, “il mezzo indispensabile” per consentire all’operatore economico di espletare in concreto l’iter di gestione vigilata preordinato alla bonifica: solo per effetto del congelamento dell’interdizione, l’operatore riacquista provvisoriamente la capacità di intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione e di svolgere le attività economiche sottoposte al suo preventivo assenso. L’essenziale strumentalità del meccanismo sospensivo rispetto alla finalità del controllo è stata, peraltro, di recente ribadita dal legislatore del terzo codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36 del 2023), che ne ha esteso l’ambito applicativo, sancendo l’inoperatività della causa di esclusione per l’accertamento prefettizio del tentativo di infiltrazione mafiosa “se, entro la data dell’aggiudicazione, l’impresa sia stata ammessa al controllo giudiziario”[ix].

In secondo luogo, la Corte rileva come, rispetto alla valorizzata ratio del controllo giudiziario, risulti “palesemente dissonante e afflittivo per l’impresa” il meccanismo che segue alla sua conclusione pur a fronte degli acclarati risultati positivi. Da un lato, infatti, alla chiusura della misura giudiziaria corrisponde l’automatica riespansione degli effetti interdittivi, senza che si attenda l’apprezzamento degli esiti del controllo nella valutazione di aggiornamento della misura amministrativa. Dall’altro lato, con risultati paradossali, le perdite che discendono dalla nuova paralisi dell’attività imprenditoriale non possono essere eliminate retroattivamente anche se l’esito del procedimento di riesame sia favorevole: l’eventuale emanazione da parte del Prefetto dell’informazione liberatoria all’esito dell’aggiornamento opera ex nunc; l’eventuale annullamento giurisdizionale dell’informazione interdittiva emessa all’esito dell’aggiornamento (al pari della sospensione cautelare che può precederlo) retroagisce al momento della adozione del provvedimento, ma non copre anche il periodo anteriore, che va dalla definizione del controllo alla impugnata interdizione.

In terzo luogo, la Corte conclude per l’irragionevolezza e contraddittorietà del sistema nel suo complesso, il quale: 1) istituisce una misura innovativa con l’obiettivo di recupero delle imprese alla legalità tramite la prosecuzione dell’attività aziendale; 2) consente di ammettere l’imprenditore, in esito al riconoscimento di specifiche potenzialità, a un apposito percorso di risanamento di durata compresa tra uno e tre anni, che ha un costo non solo per il privato, ma anche per l’amministrazione della giustizia; 3) ma, di contro, pur nell’ipotesi di chiusura positiva della misura, non impedisce l’immediato rioperare degli effetti interdittivi, nelle more della doverosa rivalutazione prefettizia sulla persistenza o sul superamento del condizionamento mafioso.

La Corte sottolinea come la riespansione degli effetti interdittivi rischi di vanificare i risultati conseguiti con l’attività monitorata: il ripristino delle incapacità non solo può condurre a una crisi economica irreversibile dell’impresa, ma può anche determinare un possibile riavvicinamento dell’operatore economico in difficoltà alla criminalità, da cui l’intervento statale mirava a separarlo.

3.4. La soluzione additiva “a rime adeguate”.

Riscontrato il vulnus costituzionale, la Corte individua la soluzione per porvi rimedio nella protrazione della sospensione dell’interdittiva sino al suo riesame, con la precisazione che tale protrazione può essere riconosciuta solo in caso di chiusura del controllo con esito favorevole.

La Corte qualifica la soluzione come “a rime adeguate”, evidenziando come l’addizione sia coerente con lo scopo legislativo di consentire, tramite la continuità aziendale monitorata, il salvataggio delle imprese, nonché con la logica del sistema nel suo complesso di verificare, tramite il giudizio prefettizio di aggiornamento dell’interdittiva, che il diligente percorso controllato abbia effettivamente eliso il rischio infiltrativo.

L’aggancio temporale tra il momento della chiusura della misura preventiva e il momento dell’aggiornamento della situazione infiltrativa trova nell’ordinamento “precisi punti di riferimento” e “soluzioni già esistenti”. La Corte richiama, in particolare, le misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del Codice antimafia, introdotte dal d.l. n. 152 del 2021, che presentano notevoli similitudini con il controllo giudiziario: per esse, il comma 4 dell’art. 94-bis fa coincidere il termine di scadenza del periodo vigilato con il riesame della situazione infiltrativa, inferendo dal venir meno di questa, per effetto del buon esito della misura amministrativa preventiva, il rilascio di un’informazione antimafia liberatoria. In tale caso, dunque, l’ordinamento non consente alcuno “iato temporale” pregiudizievole.

4. Profili di interesse sistematico della pronuncia

La sentenza n. 109 del 2025 presenta molteplici profili di interesse sistematico, che meritano di essere approfonditi.

4.1. Il rapporto tra prevenzione amministrativa e prevenzione giudiziaria antimafia

La pronuncia offre un contributo significativo alla definizione del rapporto tra prevenzione amministrativa e prevenzione giudiziaria antimafia, confermando l’autonomia delle due sfere di intervento, ma al contempo individuando nel procedimento di aggiornamento ex art. 91, comma 5, del Codice antimafia il “nodo di collegamento” tra i due sistemi preventivi.

La Corte ribadisce, in linea con la giurisprudenza amministrativa consolidata[x], la diversità della valutazione espressa dal Prefetto (e del suo sindacato da parte del giudice amministrativo) rispetto al “fuoco” della valutazione del giudice della prevenzione: la prima è esclusivamente di tipo “statico” (o retrospettivo), quale diagnosi di un fenomeno di rischio infiltrativo già perpetratosi; mentre la seconda è di natura eminentemente “dinamica”, perché prognosi delle concrete possibilità che la singola realtà aziendale ha, o meno, di compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano.

Da tale inquadramento delle due diverse valutazioni sono state tratte, dalla giurisprudenza, talune conseguenze sul loro rapporto diacronico. Per un verso, le pronunce più recenti hanno escluso che il giudicato amministrativo di rigetto dell’impugnazione dell’interdittiva faccia venire meno il controllo giudiziario, perché è ritenuta perdurante l’esigenza di risanare l’impresa[xi]. Nel verso opposto, è ritenuto ininfluente il sopraggiungere della definizione positiva del controllo giudiziario sul sindacato del giudice amministrativo sull’interdittiva: il buon esito della misura preventiva giudiziaria costituisce un post factum rispetto al provvedimento prefettizio impugnato, di cui va verificata la legittimità tenendo conto delle condizioni di fatto e di diritto sussistenti al momento in cui è stato emesso[xii].

Pur nella delineata distinzione dei giudizi della prevenzione amministrativa e giudiziaria, con la conseguente esclusione dell’incidenza diretta dell’esito dell’uno sull’altro, la Corte individua nel procedimento di aggiornamento ex art. 91, comma 5, del Codice antimafia il momento in cui l’ordinamento richiede di riscontrare se gli esiti del consentito percorso, letti nella visione complessiva che il Prefetto ha dell’imprenditore, abbiano prodotto l’effettivo superamento del pericolo di infiltrazione originariamente rilevato, in modo da “scongiurare [anche in questo specifico caso] il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile”.

4.2. La natura “terapeutica” del controllo giudiziario e il principio di proporzionalità

La pronuncia valorizza la natura “terapeutica” o “collaborativa” del controllo giudiziario, inquadrandolo nell’ambito della più recente evoluzione del sistema delle misure di prevenzione patrimoniali, che ha progressivamente affiancato, alle tradizionali misure ablative e spossessatorie, strumenti finalizzati al recupero e alla bonifica dell’impresa contaminata.

Tale evoluzione risponde a un’esigenza di proporzionalità e gradualità dell’intervento preventivo, che deve essere calibrato sulla gravità e sull’intensità del fenomeno infiltrativo riscontrato. Per le fattispecie meno gravi, caratterizzate da un’agevolazione “occasionale” alla criminalità organizzata, l’ordinamento privilegia interventi di tipo “conservativo”, che consentono la prosecuzione dell’attività aziendale sotto la vigilanza e l’assistenza dello Stato, anziché misure più invasive che determinano l’espropriazione o lo spossessamento gestorio dell’impresa.

La Corte sottolinea come la sospensione degli effetti dell’interdittiva costituisca un elemento essenziale e imprescindibile per il perseguimento della finalità “terapeutica” del controllo giudiziario: senza tale strumento, l’ordinamento indicherebbe “il percorso di recupero, ma non fornirebbe le gambe per percorrerlo”. La riespansione automatica degli effetti interdittivi al termine del controllo, senza attendere la valutazione prefettizia sull’esito del percorso di bonifica, si pone in contrasto con tale finalità, determinando un sacrificio sproporzionato dell’iniziativa economica privata rispetto allo scopo di difesa della legalità perseguito.

4.3. Il self-restraint della Corte e la questione dei presupposti del controllo giudiziario volontario

La pronuncia si caratterizza per un apprezzabile self-restraint della Corte, che ha circoscritto l’intervento additivo al profilo strettamente necessario per rimuovere il vulnus costituzionale riscontrato, senza affrontare altre questioni controverse relative al controllo giudiziario volontario.

In particolare, la Corte non si è pronunciata sulla questione, attualmente rimessa alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione[xiii], relativa all’ampiezza del vaglio che il giudice della prevenzione deve compiere ai fini dell’ammissione al controllo giudiziario volontario: se, cioè, tale vaglio debba limitarsi alla verifica dell’occasionalità dell’agevolazione mafiosa e al giudizio prognostico sulla bonificabilità dell’impresa, dando per presupposta l’esistenza del tentativo di infiltrazione mafiosa accertato dal Prefetto con l’interdittiva, oppure se debba estendersi anche alla verifica autonoma della sussistenza di tale tentativo di infiltrazione.

Sul punto, come evidenziato nei documenti allegati, si è formato un contrasto giurisprudenziale tra due orientamenti: un primo indirizzo, maggioritario nella Sezione VI della Corte di Cassazione, ritiene che il giudice della prevenzione debba limitarsi a verificare l’occasionalità dell’agevolazione e la bonificabilità dell’impresa, dando per presupposta l’esistenza del tentativo di infiltrazione accertato dal Prefetto[xiv]; un secondo indirizzo, sostenuto dalla Sezione I e da alcune pronunce della Sezione V, ritiene invece che il giudice della prevenzione debba compiere un accertamento autonomo e pieno anche in ordine alla sussistenza del tentativo di infiltrazione mafiosa, potendo rigettare la richiesta di controllo giudiziario volontario anche nell’ipotesi in cui ritenga insussistente tale presupposto[xv].

La Corte Costituzionale, pur richiamando incidentalmente la natura “dinamica” e “prognostica” della valutazione del giudice della prevenzione, non ha preso posizione sul contrasto ermeneutico, limitandosi a rilevare come il giudice sia chiamato a esprimere “un favorevole giudizio prognostico riguardo al fatto che l’impresa possa riallinearsi con il contesto economico sano, seguendo il percorso assistito”. Tale self-restraint appare coerente con la natura della pronuncia, che ha ad oggetto un profilo specifico della disciplina del controllo giudiziario (la durata della sospensione degli effetti interdittivi), e non i presupposti sostanziali per l’ammissione alla misura.

4.4. Gli effetti della pronuncia sul contenzioso pendente e sulle situazioni in corso

La pronuncia della Corte Costituzionale produce effetti immediati sul contenzioso pendente e sulle situazioni in corso, come dimostrato dalle prime applicazioni giurisprudenziali successive alla pubblicazione della sentenza.

In particolare, i giudici amministrativi hanno ritenuto che l’impresa ammessa al controllo giudiziario che lo abbia concluso positivamente difetti di interesse ad agire per ottenere in via di ottemperanza o mediante ricorso avverso il silenzio il rilascio di un’informazione antimafia liberatoria, atteso che l’interesse dell’impresa trova già soddisfacimento con la positiva conclusione del controllo giudiziario, che determina la sospensione degli effetti dell’interdittiva sino alla procedura di aggiornamento, consentendo di operare nel circuito legale dell’economia[xvi].

Tale orientamento appare condivisibile, in quanto la pronuncia della Corte Costituzionale ha introdotto nell’ordinamento una regola secondo cui la sospensione degli effetti interdittivi si protrae automaticamente, in caso di conclusione positiva del controllo giudiziario, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento ex art. 91, comma 5, del Codice antimafia. L’impresa che si trovi in tale situazione può quindi operare legittimamente nel mercato, senza necessità di ottenere un provvedimento espresso di aggiornamento da parte del Prefetto.

Resta fermo, tuttavia, il potere-dovere del Prefetto di procedere all’aggiornamento dell’informazione antimafia, che potrà concludersi con il rilascio di un’informazione liberatoria, nell’ipotesi in cui gli esiti positivi del controllo giudiziario abbiano effettivamente determinato il superamento del pericolo di infiltrazione mafiosa, ovvero con l’adozione di una nuova informazione interdittiva, nell’ipotesi in cui permangano o siano sopravvenuti elementi sintomatici di tentativi di infiltrazione mafiosa.

5.Considerazioni conclusive: verso un sistema di prevenzione antimafia più equilibrato.

La sentenza n. 109 del 2025 si inserisce nel solco di una giurisprudenza costituzionale che, negli ultimi anni, ha progressivamente sottoposto a scrutinio di costituzionalità il sistema delle misure di prevenzione antimafia, alla luce dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e tutela dei diritti fondamentali[xvii].

La pronuncia rappresenta un tassello importante nel processo di riequilibrio del sistema, che deve contemperare l’esigenza di difesa della legalità dalla penetrazione della criminalità organizzata nell’economia con la tutela dell’iniziativa economica privata e della continuità aziendale. Il controllo giudiziario volontario, quale strumento di natura “terapeutica” o “collaborativa”, costituisce una risposta proporzionata e graduata ai fenomeni di infiltrazione mafiosa di minore gravità, caratterizzati da un’agevolazione “occasionale” alla criminalità organizzata.

La Corte ha correttamente individuato nel mancato coordinamento tra la conclusione del controllo giudiziario e il procedimento di aggiornamento dell’informazione antimafia un “corto circuito normativo” che rischiava di vanificare la finalità stessa della misura, determinando un sacrificio sproporzionato dell’iniziativa economica privata. La soluzione additiva individuata dalla Corte, che protrae la sospensione degli effetti interdittivi sino alla definizione del procedimento di aggiornamento nell’ipotesi di conclusione positiva del controllo, appare coerente con la ratio del sistema e con i principi costituzionali di ragionevolezza e proporzionalità.

Permangono, tuttavia, alcune criticità del sistema, che meriterebbero un intervento del legislatore o, in subordine, un chiarimento da parte della giurisprudenza. In particolare, appare significativa la soluzione adottata (vi è solo l’informazione provvisoria) dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, relativa all’ampiezza del vaglio che il giudice della prevenzione deve compiere ai fini dell’ammissione al controllo giudiziario volontario. La soluzione di tale questione è di fondamentale importanza per garantire certezza del diritto e uniformità di trattamento agli operatori economici che intendano avvalersi dello strumento del controllo giudiziario volontario[xviii].

La Sesta Sezione Penale della Cassazione, con ordinanza del 30 aprile 2025 (depositata il 4 luglio 2025), aveva rimesso alle Sezioni Unite una questione interpretativa relativa all’ampiezza del sindacato giurisdizionale spettante al giudice della prevenzione investito di una richiesta di controllo giudiziario volontario ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011. Le Sezioni Unite, con informazione provvisoria n. 18/2025 dell’11 dicembre 2025, hanno anticipato la soluzione che adotteranno, ovvero l’adesione all’orientamento che riconosce al Giudice della prevenzione un sindacato pieno che include la verifica della sussistenza dell’infiltrazione mafiosa, con conseguente possibilità di rigettare la richiesta di controllo giudiziario volontario, anche, quando ritenga inesistente tale infiltrazione.

Auspicabile sarebbe, inoltre, un intervento legislativo organico che, da un lato, chiarisca definitivamente i presupposti e le modalità di applicazione del controllo giudiziario volontario e, dall’altro, disciplini in modo più puntuale i rapporti tra prevenzione amministrativa e prevenzione giudiziaria, al fine di evitare sovrapposizioni, duplicazioni e contraddizioni che rischiano di compromettere l’effettività della tutela sia dell’interesse pubblico alla difesa della legalità, sia dei diritti fondamentali degli operatori economici coinvolti.

 

*Avvocato penalista del Foro di Vibo Valentia, comitato di redazione Il Foro Vibonese

 

[i]Sul progressivo riequilibrio del sistema delle misure di prevenzione antimafia alla luce dei principi costituzionali, cfr. G. AMARELLI, Il decreto sicurezza e la riforma degli effetti delle interdittive antimafia: un fiore nel deserto in attesa di essere emendato, in questa Rivista, 5 maggio 2025; E. BIRRITTERI, L’eccezionalismo italiano nella lotta al crimine organizzato: vantaggi, insidie e prospettive della prevenzione antimafia “cooperativa”, in Arch. pen., 2025, 1 ss.

 

[ii]  Sulla natura e le finalità del controllo giudiziario, cfr. A.M. MAUGERI, Prevenire il condizionamento criminale dell’economia: dal modello ablatorio al controllo terapeutico delle aziende, in Dir. pen. cont., Riv. Trim., 2022, 106 ss.; F. SIRACUSANO, L’impresa a “partecipazione mafiosa” tra repressione e prevenzione, in Arch. pen., 2021, 3, 45 ss.; T. ALESCI, Note introduttive agli artt. 34-34 ter: amministrazione giudiziaria, in G. SPANGHER-A. MARANDOLA (a cura di), Commentario breve al Codice antimafia e alle altre procedure di prevenzione, Milano, 2024, 196 ss.

 

[iii] Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, sent. 15 marzo 2024, n. 2515.

 

[iv] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. 15 marzo 2024, n. 2515, secondo cui “dalla lettera della disposizione censurata, secondo cui il «provvedimento che dispone […] il controllo giudiziario […] sospende […] gli effetti» dell’informazione interdittiva, si ricava anche la norma secondo cui la chiusura del controllo (a prescindere dall’esito) determina la cessazione dell’effetto sospensivo della interdittiva che dal primo era conseguito”.

 

[v] Cfr. Cass., Sez. UN. Pen., sent. 26 settembre-19 novembre 2019, n. 46898, secondo cui il riscontro dell’occasionalità dell’agevolazione deve intendersi “non soltanto come riferito allo stato attuale di pericolosità oggettiva in cui versi la realtà aziendale a causa delle relazioni esterne patologiche, quanto piuttosto [teso] a comprendere e prevedere le potenzialità che quella realtà ha di affrancarsene seguendo l’iter che la misura alternativa comporta”.

 

[vi] Cfr. Corte cost., sentt. n. 101 del 2023, n. 180 del 2022, n. 178 del 2021 e n. 57 del 2020.

 

[vii]  Cfr. Corte cost., sent. n. 57 del 2020.

 

[viii] Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, sentt. 10 marzo 2025, n. 1937 e 23 dicembre 2024, n. 10340.

 

[ix] Cfr. art. 94, comma 2, ultimo periodo, del d.lgs. n. 36 del 2023.

 

[x] Cfr. Cons. Stato, ad. plen., sent. 13 febbraio 2023, n. 7.

 

[xi]  Cfr. Cons. Stato, ad. plen., sent. 13 febbraio 2023, n. 7; Cass., sez. I pen., sent. 11 dicembre 2024-11 febbraio 2025, n. 5514.

 

[xii] Cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. III, sent. 29 aprile 2025, n. 3635.

 

[xiii] Cfr. Cass., sez. VI pen., ord. 4 luglio 2025, n. 24672.

 

[xiv]  Cfr., tra le altre, Cass., sez. VI pen., sentt. 17 settembre 2024, n. 42983 e n. 41799; 4 luglio 2024, n. 32482; 4 aprile 2023, n. 22395.

 

[xv] ¹⁵ Cfr. Cass., sez. I pen., sentt. 23 novembre 2022, n. 15156; 11 dicembre 2024, n. 5514; Cass., sez. V pen., sent. 19 novembre 2024, n. 7090.

 

[xvi] Cfr. TAR Campania-Napoli, sent. 2026, n. 772 e sent. 2026, n. 390.

 

[xvii]  Cfr., oltre alla sent. n. 57 del 2020, anche Corte cost., sent. n. 180 del 2022, che ha dichiarato inammissibile ma non manifestamente infondata la questione relativa alla mancata previsione in capo al Prefetto di un potere di modulazione degli effetti dell’informativa interdittiva, aprendo la strada a un successivo intervento legislativo (realizzato con il d.l. n. 48 del 2025, che ha introdotto l’art. 94.1 del Codice antimafia).

 

[xviii] ¹⁸ La Sesta Sezione Penale della Cassazione, con ordinanza del 30 aprile 2025 (depositata il 4 luglio 2025), ha rimesso alle Sezioni Unite una questione interpretativa relativa all’ampiezza del sindacato giurisdizionale spettante al giudice della prevenzione investito di una richiesta di controllo giudiziario volontario ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011. Il caso riguardava la società AL.MI. Ambiente s.r.l., colpita da informazione antimafia interdittiva, che aveva richiesto l’ammissione al controllo giudiziario volontario. La Corte di appello di Napoli aveva confermato il rigetto dell’istanza ritenendo insussistente il presupposto dell’infiltrazione mafiosa. Nella giurisprudenza di legittimità si erano formati due orientamenti contrapposti: primo orientamento (sindacato pieno): il giudice della prevenzione deve accertare tutti i presupposti della misura, inclusa la sussistenza dell’infiltrazione mafiosa. Può quindi rigettare la richiesta non solo se l’agevolazione non è occasionale, ma anche se ritiene inesistente qualsiasi forma di infiltrazione mafiosa. L’accertamento ha la medesima ampiezza sia quando la misura è richiesta dal pubblico ministero o disposta d’ufficio, sia quando è richiesta dall’impresa (Sez. 1, n. 15156/2023; Sez. 5, n. 7090/2025; Sez. 1, n. 5514/2025). Secondo orientamento (sindacato limitato): il giudice della prevenzione, quando la misura è richiesta dall’impresa colpita da interdittiva antimafia, deve partire dal presupposto del rischio di infiltrazione già accertato dal prefetto. Il suo sindacato si limita a valutare: a) l’occasionalità dell’agevolazione mafiosa; b) la prognosi favorevole sul possibile recupero dell’impresa. Non può rigettare l’istanza per insussistenza dell’infiltrazione mafiosa, trattandosi di presupposto già valutato in sede amministrativa (Sez. 6, n. 42983/2024; Sez. 6, n. 22395/2023; Sez. 6, n. 27704/2021). L’ordinanza di rimessione, pur con ampia motivazione, propendeva per il secondo orientamento, evidenziando che: il controllo giudiziario volontario mira a salvaguardare la continuità produttiva delle imprese, consentendo il risanamento sotto controllo giudiziario. Negare la misura alle imprese “sane” (ritenute prive di infiltrazione) creerebbe una disparità irragionevole rispetto a quelle infiltrate. Evitare sovrapposizioni: ammettere un sindacato pieno creerebbe una duplicazione tra giudizio amministrativo (sulla legittimità dell’interdittiva) e giudizio di prevenzione (sulla sussistenza dell’infiltrazione).  Le Sezioni Unite, con informazione provvisoria n. 18/2025 dell’11 dicembre 2025, hanno anticipato la soluzione che adotteranno, rispondendo affermativamente ad entrambi i quesiti:se, in presenza di una richiesta di applicazione del controllo giudiziario previsto dall’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011, il giudice, preso atto dell’emissione dell’informazione antimafia interdittiva e della pendenza del giudizio amministrativo avverso la stessa, abbia il compito di accertare la sussistenza dell’infiltrazione mafiosa e, in caso di esito negativo di tale accertamento, debba rigettare la richiesta di controllo giudiziario richiesto volontariamente dall’impresa. Le Sezioni Unite hanno quindi anticipato che adotteranno il primo orientamento, riconoscendo al giudice della prevenzione un sindacato pieno che include la verifica della sussistenza dell’infiltrazione mafiosa, con conseguente possibilità di rigettare la richiesta di controllo giudiziario volontario anche quando ritenga inesistente tale infiltrazione,

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