Antonio Scuticchio*

 Il diritto all’istruzione delle persone con disabilità, fondato sui principi costituzionali di uguaglianza sostanziale, si è evoluto grazie a norme sovranazionali  che ne hanno affermato il carattere inderogabile, anche di fronte a vincoli di spesa. Concetto ribadito dalla Giurisprudenza amministrativa che, costantemente, impone alle scuole di reperire le risorse necessarie. Con il recente ‘decreto disabilità’ (D.Lgs. 62/2024), che ha riformato la legge quadro 104/1992, i diritti delle persone con disabilità hanno trovato ulteriore espansione. Tuttavia, ai fini di una effettiva partecipazione sociale e del pieno sviluppo della loro personalità, si avverte la necessita di un ripensamento dell’intero impianto educativo e delle politiche pubbliche, orientato alla progettazione universale e alla condivisione delle risorse.

 

 

1.1 Premessa

Il diritto all’inclusione scolastica e sociale delle persone con disabilità costituisce una delle più alte espressioni del principio di eguaglianza sostanziale sancito dalla Costituzione italiana, dall’Unione Europea e dall’ONU.

La consapevolezza che la disabilità non debba essere trattata come una condizione marginale o residuale, ma come una dimensione della diversità umana da valorizzare, si è affermata nel tempo grazie a una evoluzione normativa e giurisprudenziale. Questa trasformazione ha coinvolto tanto il quadro costituzionale quanto gli strumenti di diritto sovranazionale e internazionale, contribuendo a definire la tutela dell’inclusione come un diritto fondamentale, incomprimibile, come si dirà infra, anche di fronte alle esigenze di contenimento della spesa pubblica.

 

1.2 Tutela della disabilità nella Costituzione, nell’UE e nella Convenzione ONU 2006

La Costituzione italiana non contiene articoli espressamente dedicati alla disabilità, ma la sua protezione discende da un insieme di principi generali: l’articolo 2, che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo; l’articolo 3, che introduce il principio di eguaglianza sia formale sia sostanziale, e l’articolo 10, per effetto del quale l’ordinamento italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.  La disabilità, in questa chiave di lettura, è una condizione personale che richiede specifiche azioni positive da parte dello Stato, con l’obiettivo di garantire pari opportunità di partecipazione sociale.

L’art. 34 dispone, poi, che: “La scuola è aperta a tutti”, mentre l’art. 38 precisa che: “Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione”, ammettendo che a tali compiti “provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato”.

Analoghe affermazioni si trovano all’ interno dell’art. 21, co. 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000[1], degli artt. 9 e 10 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea[2], ratificato dall’Italia con L. 2 agosto 2008, n. 130, e della Convenzione delle Nazioni Unite (o di New York) sui diritti delle persone con disabilità del 2006, ratificata dall’Italia con L. 3 marzo 2009, n. 18. Con tali atti, i Paesi aderenti si sono impegnati ad adottare tutte le misure politiche per favorire la piena realizzazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali delle persone, combattendo le discriminazioni fondate sulla disabilità, ivi compreso il sistema educativo. Ciò, al fine di garantire il pari accesso alla scuola, di agevolare l’apprendimento e la partecipazione alla vita di comunità, anche attraverso l’offerta di misure di sostegno assicurate dallo Stato.

La Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità rappresenta un punto di non ritorno nel riconoscimento della piena titolarità di diritti delle persone disabili.

Il fine è quello di garantire alla persona con disabilità il pieno esercizio dei suoi diritti civili e sociali e di promuoverne l’autonomia e l’ inclusione, sulla base di principi di uguaglianza, accessibilità e indipendenza.

Sin dall’art. 1 della Convenzione si coglie il diverso approccio alla persona con disabilità: “Coloro che presentano durature menomazioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali, minorazioni che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione nella società su base di uguaglianza con gli altri”. Quindi, si è disabili non perchè c’è una condizione acclarata ma perchè vi sono delle barriere, culturali e ambientali, che ne impediscono il pieno inserimento nella società.

Dalla convenzione di New York in poi il concetto di disabilità ha subito una trasformazione. Dall’approccio medico e deficitario, incentrato sulla menomazione e sul concetto di handicap come svantaggio sociale derivante dalla malattia, si è progressivamente passati a una visione bio-psico-sociale ( G. L. Engel, La necessità di un nuovo modello di medicina: una sfida per la biomedicina, in C. Albasi – C. A. Clerici, Nucleo monografico sul saggio di George L. Engel: la necessità di un nuovo modello di medicina: una sfida per la biomedicina, in AeR – Abilitazione e Riabilitazione, n. 1/2006, pp. 6-7) per come promossa dalla classificazione ICF dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) nel 2001.

In tale prospettiva, il focus si sposta dalla persona “malata” alla società che deve adattarsi per accogliere ogni forma di diversità. Cosa più importante, la convenzione di New York afferma che gli Stati devono garantire l’accesso all’istruzione dei disabili in un sistema inclusivo a tutti i livelli, anche attraverso accomodamenti ragionevoli e personalizzati.

 

1.3. La sentenza 215/1987 della Corte Costituzionale

Un ruolo fondamentale nel consolidamento del diritto all’inclusione scolastica lo ha avuto la giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha più volte riaffermato la necessità di garantire tale diritto in modo pieno ed effettivo.

In particolare, la sentenza n. 215 del 1987 rappresenta una pietra miliare, poiché afferma l’illegittimità della normativa che subordinava l’istruzione degli studenti disabili a criteri discrezionali, trasformando il diritto all’educazione in una facoltà concessa dallo Stato. La Corte stabilisce che l’istruzione è un diritto soggettivo pieno, che deve essere assicurato anche alle persone con disabilità in condizioni di parità rispetto agli altri cittadini. Più nel dettaglio, la Corte spiega che le esigenze di socializzazione soddisfatte dalla frequenza scolastica non si sarebbero estinte al compimento delle scuole medie inferiori, ma sarebbero proseguite lungo tutto il corso di studi, incrementando le opportunità di ottenere un lavoro qualificato (v. F. Masci, La tutela della persona disabile, in Federalismi.it, 8 gennaio 2020).

Pertanto, nell’arguire che il diritto all’istruzione recasse un portato emancipati vo analogo a quello delle pratiche di cura e riabilitazione, la Corte lo ha elevato a presupposto indefettibile d’emancipazione, informandolo alla perequazione delle diseguaglianze socio-economiche generate dall’handicap.

A partire da tale giurisprudenza si è affermata l’idea che il diritto all’inclusione scolastica e alla socializzazione sia un diritto fondamentale, dotato di un nucleo essenziale che non può essere ridotto neppure per esigenze di bilancio. Questo nucleo include non solo la frequenza scolastica in senso stretto, ma anche l’accesso alle attività didattiche, relazionali e comunicative, mediante strumenti e figure professionali dedicate come gli insegnanti di sostegno e gli assistenti per l’autonomia e la comunicazione.

Qualsiasi intervento legislativo o amministrativo volto a comprimere questi strumenti – come i limiti rigidi al numero di ore di sostegno – è stato considerato dalla Corte incostituzionale, perché incide direttamente sull’effettività del diritto.

 

1.4. La legge ‘Quadro’ 104/1992 sulle persone ‘handicappate’

Il legislatore italiano ha recepito i concetti fondamentali della suddetta sentenza cinque anni più tardi, nel 1992, con la legge 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate).

La legge sancisce il diritto all’educazione, all’istruzione, alla formazione professionale e all’integrazione scolastica delle persone con disabilità, con l’obiettivo di sviluppare le loro potenzialità nell’apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione. La legge ha introdotto strumenti concreti – come il Piano Educativo Individualizzato (PEI), gli insegnanti di sostegno e l’assistenza specialistica – e stabilisce il principio per cui la disabilità non può mai essere motivo di esclusione o discriminazione.

In particolare, Gli artt. 12 e 13 specificano che non solo nel primo ciclo di istruzione, relativo alla scuola primaria e secondaria dell’obbligo, ma in tutte le scuole di ogni ordine e grado è garantito il diritto all’educazione e all’ istruzione della persona disabile, nonché il sostegno, mediante assegnazione di docenti specializzati.

Quindi, dal 1992, lo Stato italiano garantisce, in linea di principio, una copertura assistenziale integrale e permanente ai disabili. Come si dirà infra, la 104/92 è stata recentemente modificata ed integrata dal D. Lgs. 3 maggio 2024, n. 62, (cd. Decreto disabilità) sulla scorta della delega contenuta nella L. 22 dicembre 2021, n. 227.

Alla 104/1992 è seguita, negli anni, una normativa di settore tesa a rafforzare il diritto all’istruzione dei disabili.

A partire dall’articolo 10, co. 5, del d. l. 31 maggio 2000, n. 78 (Misure urgenti in tema di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale ha previsto che i soggetti chiamati a formulare il Pei elaborano anche proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno. Ore che devono essere finalizzate all’educazione e all’istruzione, restando a carico degli altri soggetti istituzionali la fornitura delle altre risorse professionali e materiali necessarie per l’integrazione e l’assistenza dell’alunno disabile, sempre richieste nel Pei.

Questa norma stabilisce il principio secondo cui l’amministrazione scolastica è priva del potere discrezionale di modifica, in senso peggiorativo, delle previsioni del Pei ma, al contrario, ha il dovere di assicurare l’assegnazione in favore dell’alunno del personale docente specializzato ricorrendo, laddove necessario, anche all’attivazione di un posto di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni

Va ricordato anche l’articolo 19, comma 11, del d. l. 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito con modificazioni dalla L. 15 luglio 2011, n. 111. Esso stabilisce che “L’organico dei posti di sostegno è determinato secondo quanto previsto dai commi 413 e 414 dell’articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, fermo restando che è possibile istituire posti in deroga, allorché si renda necessario per assicurare la piena tutela dell’integrazione scolastica”.

 

1.5. Le successive pronunce della Consulta: verso l’ampliamente dei diritti dei disabili

La previsione dei posti in deroga, normata dalla legge testé citata, era stata già oggetto di una precedente sentenza della Corte costituzionale (n. 80 del 2010) che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’articolo 2, comma 413, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), nella parte in cui fissava un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno, stabilito in base a un rapporto standard nazionale. Secondo la Corte, una tale limitazione viola il principio di uguaglianza sostanziale e compromette il diritto all’istruzione, che deve essere garantito anche attraverso misure individualizzate in funzione della gravità della disabilità.

La Corte ha ribadito che la spesa pubblica, per quanto meritevole di razionalizzazione, non può mai essere invocata per giustificare la compressione di un diritto fondamentale. La giustificazione economica, seppur fondata su esigenze concrete, non può prevalere su valori costituzionalmente protetti.

Anche una successiva sentenza della Consulta- la n. 275 del 2016- ha ribadito che il bilancio dello Stato non può essere utilizzato come parametro per determinare la misura dei diritti fondamentali. Al contrario, è il rispetto di tali diritti che deve orientare le scelte finanziarie. L’inclusione scolastica, infatti, non rappresenta una spesa accessoria, ma una condizione essenziale per il pieno sviluppo della persona disabile, per la sua autodeterminazione e per la sua partecipazione attiva alla società.

Questo orientamento sarà stato poi confermato dalla sentenza n. 83 del 2019, che ha esteso il nucleo essenziale del diritto all’inclusione anche ai servizi di assistenza per l’autonomia e la comunicazione (v. E. Vivaldi,  Il diritto all’istruzione delle persone con disabilità: continuità dei finanziamenti e tutela del nucleo essenziale del diritto, in giurcost.org),  

Le pronunce della Consulta trasformano via via il diritto all’inclusione in un diritto composito, che comprende non solo l’accesso alle strutture scolastiche, ma anche la predisposizione di condizioni concrete per la partecipazione attiva e significativa. Le misure organizzative e i servizi di supporto non devono essere considerati concessioni discrezionali, ma obblighi giuridici precisi in capo alla pubblica amministrazione.

 

1.6 CEDU contro Italia, 2020: recessività delle esigenze di contenimento della spesa

L’approccio della Consulta è stato ripreso dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), I sez. che con la sentenza G.L. contro Italia del 15 settembre 2020, ha condannato l’Italia per non aver assicurato un numero adeguato di ore di assistenza specializzata alla comunicazione personale a una bambina con autismo non verbale. La Corte ha ritenuto che vi fosse stata una violazione del diritto all’istruzione e del principio di non discriminazione sanciti dalla Convenzione, sottolineando che il mancato rispetto degli obblighi di inclusione comporta una lesione della dignità personale.

Le conclusioni a cui è giunta la Corte, in realtà, non hanno rappresentato un novum in quanto già le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 25011 del 2014) hanno accertato la natura discriminatoria della decisione dell’amministrazione scolastica di non concedere, ad una minore affetta da sindrome di Angelmann, l’insegnamento scolastico di supporto per il numero di 25 ore settimanali indicato nel PEI.

 

1.7 Le conferme del giudice amministrativo davanti alla ‘resistenza’ delle scuole

Nonostante l’autorevole pronuncia della CEDU, la realizzazione concreta dell’inclusione scolastica ha incontrato (e continua a incontrare) resistenze di varia natura da parte delle amministrazioni scolastiche, tutte riconducibili ad esigenze di contenimento della spesa o alla mancanza di fondi assegnati per gli interventi richiesti. La casistica è varia e riguarda A) il diniego alla richiesta di assegnazione di altre figure specialistiche (assistente alla comunicazione, terapista); B) la discrepanza tra il numero di ore di sostegno effettivamente assegnate agli studenti con disabilità e quelle previste o richieste dai PEI; C) l’attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno inferiore a quanto previsto dal GLO;  D) il diniego di servizi extrascolastici (trasporto scolastico) E) la mancata realizzazione del Pei o F) del progetto di vita G) il diritto all’istruzione domiciliare.  Nella prassi, infatti, gli interventi di sostegno vengono ridotti dalle scuole con la giustificazione dei vincoli di bilancio. E le famiglie si trovano tuttora costrette a ricorrere ai tribunali per ottenere il riconoscimento dei diritti dei propri figli.

Sono numerose, infatti, le sentenze dei Tribunali amministravi regionali (competenti per materia, trattandosi di pubblici servizi, ex art. 133, co. 1, lett. c), c.p.a) che, considerando recessivi i vincoli di bilancio di fronte a questi diritti costituzionalmente e internazionalmente riconosciuti, condannano le amministrazioni a trovare le risorse[3].

Vedì, tra queste, due recentissime pronunce del TAR Campania. La prima (sez. II n. 1485/2024) ribadendo il principio secondo cui “poiché il diritto alla assegnazione delle ore di sostegno attribuite all’alunno disabile con le modalità illustrate è un diritto costituzionalmente garantito, non vi è modo di giustificare la mancata assegnazione sulla base di motivazioni di tipo finanziario o sulla base di carenze di organico o di mancato adeguamento degli organici di diritto alle esigenze di fatto” stabilisce: “Non possono ostare a tale conclusione né il co. 2 dell’art. 8 del d.lgs. 66 del 2017 (“Il Piano per l’inclusione è attuato nei limiti delle risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili”) né tantomeno il dettato del comma 2-bis dell’art. 7 del d.lgs. 66 del 2017, in forza del quale “la realizzazione delle misure attuative, di cui al comma 2, avviene ad invarianza di spesa e nel rispetto del limite dell’organico docente ed ATA assegnato a livello regionale e la dotazione organica complessiva non può essere incrementata in conseguenza dell’attivazione degli interventi previsti dal predetto comma 2, ivi compreso l’adeguamento dell’organico delle istituzioni scolastiche alle situazioni di fatto“.

Come si legge, il giudice amministrativo stabilisce che, di fronte alle necessità della persona con disabilità, l’amministrazione scolastica ha l’obbligo di trovare ulteriori risorse (nel caso di specie, per incrementare le ore di sostegno).

La seconda pronuncia (T.A.R. Napoli, Sez. II, Sent., (data ud. 12/03/2025) 14/03/2025, n. 2133) osserva “Fermo restando che l’assenza di un adeguamento della legislazione vigente alla procedura che ogni anno viene posta in essere dagli Uffici scolastici regionali e dagli istituti scolastici per l’attribuzione delle ore necessarie al sostegno e quindi per l’assegnazione degli insegnanti dedicati all’ inclusione degli alunni disabili, continua a comportare disfunzioni gravissime che il rimedio del ricorso giurisdizionale non è in grado di risolvere in modo continuativo e definitivo, va evidenziato che la decisione del giudice amministrativo, resa nell’ambito della giurisdizione esclusiva, è idonea ad accertare la violazione del diritto del disabile all’assegnazione del numero di ore di sostegno funzionali all’attuazione della sua effettiva inclusione nel sistema scolastico.È ben vero che l’attuazione delle prestazioni socio-assistenziali sconta il limite delle risorse disponibili, ontologicamente connaturato all’attività amministrativa, il cui intervento non può oltrepassare la soglia di “riserva del ragionevole e del possibile”[T.A.R. Calabria, Catanzaro, 28 gennaio 2022, n. 106, cit., con riferimento a Corte cost. 26 febbraio 2010, n. 80). Tuttavia, a ben guardare, si tratta di un valore recessivo: gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica devono, infatti, necessariamente cedere il passo di fronte alle esigenze di tutela di persone e famiglie che meritano una speciale protezione, in considerazione della particolare fragilità”[4]. Viceversa, ridurre, per questioni di finanza, l’entità dei mezzi al servizio di soggetti doppiamente deboli, come sono i minori disabili, non sarebbe né lecito, né consono alle logiche solidaristiche che, in una società civile, impongono di suddividere il “costo” della disabilità tra tutti i consociati [T.A.R. Lazio, Roma, 10 giugno 2021 e T.A.R. Lazio, Roma, 14 settembre 2021)”

Si noti come il Tar abbia evidenziato l’assenza di una legge che obblighi le amministrazioni scolastiche, a inizio anno, ad attribuire le ore di sostegno effettivamente necessarie ai bisogni degli alunni e studenti con disabilità.

La sedimentazione di leggi e normative, priva di un disegno organico che le coordini, ha prodotto un sistema frammentario che, invece di facilitarne l’accesso, ha finito per creare nuovi ostacoli per coloro che dovrebbero beneficiarne, generando un certo scollamento tra i principi enunciati nelle leggi e nella giurisprudenza e la loro effettiva attuazione.

1.8 Le novità introdotte dal decreto disabilità (d.lgs. 62/2024)

Proprio per attribuire l’anelata organicità alla materia, nel 2024 il legislatore ha promulgato il D.Lgs 62/2024 (‘decreto disabilità’), che non si limita a rispondere a un’esigenza di riordino della normativa nazionale, ma si propone anche di allineare la disciplina interna agli standard internazionali ed europei.

Com’è stato osservato in dottrina (Zamperini R.,  Il decreto disabilità: una prima valutazione alla luce degli standard internazionale di tutela dei diritti umani, in Responsabilità Civile e Previdenza, fasc.6, 1° giugno 2024, pag. 2085, ed. Giuffrè), il decreto, che introduce nuove procedure e armonizzando le disposizioni preesistenti, in particolare quelle contenute nella legge n. 104/1992 e nella legge n. 328/2000,  rivela una triplice finalità:

-una ridefinizione del concetto di disabilità. La condizione di disabilità permea l’intero testo del decreto, che non si rivolge più a un gruppo vulnerabile passivamente dipendente dalla tutela, ma considera le persone con disabilità come titolari di diritti e interessi che li esercitano attivamente.

-«l’effettivo e pieno accesso al sistema dei servizi, delle prestazioni, dei supporti, dei benefici e delle agevolazioni » (art. 1, comma 2). A questo scopo sono deputate le norme che assicurano la continuità e l’efficacia dei sostegni (v. artt. 17, 20 e 27).

-nuovi sostegni finalizzati a garantire l’esercizio dei diritti civili e sociali delle persone con disabilità. A questa direttrice appartengono le disposizioni contenute nel Capo III, intitolato «Valutazione multidimensionale e progetto di vita individuale personalizzato e partecipato». Tra le principali misure introdotte: la creazione dell’unità di valutazione multidimensionale; l’introduzione di specifici sostegni per favorire la partecipazione attiva della persona con disabilità nei procedimenti che la riguardano; e l’istituzione del Fondo per l’implementazione dei progetti di vita.

Le modifiche all’art. 3 della l. 104/1992 recepiscono la nuova definizione di “sostegni”.

Ai sensi   dell’art. 2, co. 1 lett. h) del d.lgs. 3 maggio 2024 n. 62, sono “sostegni”: i servizi, gli interventi, le prestazioni e i benefici individuati a conclusione dell’accertamento della condizione di disabilità e nel progetto di vita per migliorare le capacità della persona e la sua inclusione, nonché per contrastare la restrizione nella sua partecipazione sociale, graduati in “sostegno” e “sostegno intensivo”, in ragione della frequenza, della durata e della continuità del sostegno.

Il successivo comma 2 riconosce il “diritto alle prestazioni stabilite in suo favore (della persona con disabilità, n.d.r.) in relazione alla necessità di sostegno o di sostegno intensivo, correlata ai domini della Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (ICF) dell’OMS, individuata all’esito della valutazione di base, anche in relazione alla capacità complessiva individuale residua e alla efficacia delle terapie. La necessità di sostegno può essere di livello lieve o medio, mentre il sostegno intensivo è sempre di livello elevato o molto elevato”.

Le suddette disposizioni vanno coordinate con il comma 3, che nel nuovo testo stabilisce che “qualora la compromissione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, il sostegno è intensivo e determina priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici”.

Il nuovo art. 3 della legge 104/92, pertanto, individua due tipologie di sostegno basiche che sono quelle del co. 1 (lieve o medio) e altre due tipologie che danno luogo al “sostegno intensivo” (necessità di sostegno elevato o molto elevato).

Il sostegno intensivo corrisponde, dunque, alla disabilità “grave” di cui al precedente testo del co. 3 dell’art. 3 L. 104/1992.

La concreta attuazione dei principi sopra espressi è assicurata in via principale dall’art. 12, co. 5, della L. 104/1992, il cui contenuto è stato sostituito a decorrere dal 1° settembre 2019, per effetto dell’art. 5, co. 2, lettera b), del D. Lgs. 13 aprile 2017 n. 66 ess.mm. (Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità).

L’art. 7 co. 2 del d.lgs. 66 del 2017 infatti, con riferimento al PEI di cui all’articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, stabilisce che (il Pei) “esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe, le modalità di verifica, i criteri di valutazione, gli interventi di inclusione svolti dal personale docente nell’ambito della classe e in progetti specifici, la valutazione in relazione alla programmazione individualizzata, nonché gli interventi di assistenza igienica e di base, svolti dal personale ausiliario nell’ambito del plesso scolastico e la proposta delle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti dall’accordo di cui al comma 5-bis dell’articolo 3…”.

L’attuazione di tali disposizioni è delegata alle Regioni e alle autonomie locali, in base alla ripartizione delle competenze prevista dall’art. 117 Cost.

 Si noti che l’applicazione delle novità previste dal d.lgs. 62/2024 è, allo stato, sperimentale, richiedendo un inserimento graduale con portata temporale sfalsata ed a campione, considerando come i nuovi istituti vengono applicati a partire dal 1° gennaio 2025 e per dodici mesi solo su alcuni territori (Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì/Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno e Sassari) e a decorrere dal 1° gennaio 2026 in tutto il Paese.

Il decreto-legge 202/2024 conv. nella legge 15/2025 ha anche allargato le province sede di sperimentazione a partire dal prossimo 30 settembre 2025 alle seguenti ulteriori: Alessandria; Lecce; Genova; Isernia; Macerata; Matera; Palermo; Teramo; Vicenza; Provincia Autonoma di Trento; Aosta.

Detto questo, da quando il D. Lgs 62/2024 ha visto la luce sono stati avanzati legittimi dubbi sulla sua attuazione. É stato osservato ( da Zamperini R.,  Il decreto disabilità: una prima valutazione alla luce degli standard internazionale di tutela dei diritti umani)  come l’esperienza della legge n. 328/2000 dimostra che, in assenza di una definizione chiara dei Livelli Essenziali di Assistenza Sociale (liveas) da parte del legislatore nazionale, può aver luogo un’applicazione soltanto frammentata e disomogenea delle normative, se non addirittura ad una vera e propria loro inattuazione. Inoltre “La genericità di molte disposizioni, unita alla perdurata mancanza di linee guida nazionali e dell’indicazione di livelli essenziali di assistenza, fa pensare che il frutto dello sforzo del legislatore sia un risultato incompleto”.

 

1.9 Conclusioni

La progressiva affermazione del diritto all’inclusione ha comportato una ridefinizione degli strumenti giuridici (e pedagogici) a disposizione delle istituzioni scolastiche. L’educazione inclusiva non consiste più nel garantire l’accesso fisico alla scuola ma di costruire ambienti realmente accoglienti e personalizzati, capaci di rispondere ai bisogni educativi specifici di ciascun alunno.

Nel contesto odierno, pur segnato da trasformazioni rapide e spesso disorientanti, il diritto all’inclusione riesce a compiere significativi passi avanti, ad impone una visione della scuola come comunità di apprendimento, in cui ogni individuo trova accoglienza, riconoscimento e possibilità di sviluppo. Adesso che, come auspicato qualche tempo fa in dottrina[5], la legislazione italiana, con il decreto disabilità, ha finalmente recepito i modelli dell’ICF L’azione che ne deve conseguire è un ripensamento dell’impianto educativo che ha creato soggetti e strumenti per l’inclusione, alla luce di una concezione relazionale della persona, in cui la vulnerabilità sia risorsa per la crescita comune.

L’obiettivo non è quello di “normalizzare” l’alunno con disabilità, ma di creare le condizioni perché egli possa apprendere secondo le proprie modalità, in un ambiente che riconosca e valorizzi la pluralità degli stili cognitivi e delle esperienze di vita.

L’inclusione scolastica deve rappresentare, dunque, non solo un diritto soggettivo fondamentale, ma anche una responsabilità collettiva. Essa impone un impegno condiviso da parte dello Stato, delle istituzioni scolastiche, delle famiglie, della comunità educante e della società civile.

Ciò significa che l’inclusione non può esaurirsi nei confini della scuola, ma deve estendersi al contesto di vita della persona con disabilità. Il diritto all’istruzione si connette direttamente con il diritto alla cittadinanza, al lavoro, all’autonomia personale e alla piena partecipazione alla vita comunitaria.

E’ chiaro come un programma così vasto, delineato per ultimo dal d.lgs. 62/2024, debba comportare un ripensamento delle politiche pubbliche in materia di disabilità, che devono essere orientate non alla mera gestione dell’emergenza ma alla costruzione di una programmazione che parta dal basso, identificando quali servizi sociali si intendano porre a carico dei bilanci pubblici e, quindi, selezionare quali (connessi) diritti siano oggetto di tutela prioritaria da parte delle istituzioni e che sia recepita a livello centrale.

Una quantificazione condivisa e programmata delle risorse è anche l’antidoto ai contenziosi fra famiglie degli alunni con disabilità e P.A.

Dunque, il principio della progettazione universale – secondo cui ogni intervento deve essere pensato fin dall’inizio per essere accessibile a tutti – deve diventare il criterio guida delle scelte legislative e amministrative, in ambito scolastico ed extrascolastico.

*Direttore responsabile ilforovibonese.it

 

[1] Articolo 21 Non discriminazione “1.È vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali…”

[2] Art 9: “Nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana. Art. 10: “… l’Unione mira a combattere le di scriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale”.

[3] Sui sito Onelegale (banca dati Wolkers Kluwer) e Top24Diritto (banca dati Sole 24ore), effettuando la ricerca ‘diritto istruzione disabile’, risultano circa 120 sentenze dei giudici amministravi dal 2020 ad oggi. Numerosi i casi in cui i Tar hanno dichiarato la cessata materia del contendere, poichè, dopo il ricorso, gli istituti scolastici hanno adempiuto spontaneamente rispetto alla richiesta giudiziale dei ricorrenti.

[4] La sentenza ne cita anche una di segno contrario: Cons. Stato 12 agosto 2024, n. 1798, che ha legittimato un taglio di ore di assistenza scolastica, per mancanza di fondi.

[5]Masci, la tutela costituzionale della persona disabile, 8 gennaio 2020, cit., auspicava che:  “il recepimento costituzionale dell’ICF possa garantire tutele reali ed effettive, personalizzate ed economicamente sostenibili, in grado di rimuovere, attraverso un minor aggravio della spesa pubblica, tutti gli ostacoli che impediscano la piena inclusione dei disabili, e quindi il progresso materiale e spirituale che essi possono apportare in società”.

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